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张军:官员为何有腐败机会

时间:2014-02-18 22:05:27  来源:  作者:

 尽管“腐败”是个法律术语,具有明确的非法性质和价值指向,但在很多人眼里,经济学家似乎总比政治学家和法学家更能容忍“腐败”的行为。这不难理解,因为(正统的)经济学家的理论一直有重实证分析而丢弃价值判断的传统。而且,如果“腐败”行为在一些条件下的确改善了效率或克服了一些效率的障碍,岂不是真有立功的表现?
果真如此吗?在我看来,对经济学家的这般看法其实是一个错觉。这是我在17年前对大量研究文献梳理后得出的结论。当年,为了写一本关于特权的经济学分析的书,我花了相当多的时间去涉猎关于“腐败”的研究文献,试图澄清这类误解。我就想弄明白,在政治学或法律之外,到底经济学家如何给腐败(贿赂)行为下定义?还有,经济学家可以把“腐败”很好地纳入市场价格体系的分析框架吗?或者干脆说,可以有一个“腐败”的价格理论吗?对于后两个问题,我得到的答案是“yes”。
回想起来,当年寻找对这些问题的答案的过程是很享受的。是的,当我每天钻在华盛顿州立大学的图书馆里寻找和阅读相关的论文和著作时,惊喜总是不断出现。在寻找到的论文当中,我最喜欢的论文是加里·贝克(Gary Becker)和乔治·斯蒂格勒(George Stigler)的“法律的执行、渎职与执法者的报酬”(1974)。这篇论文特别重要,是因为它揭示出这样一个你几乎不可抗拒的逻辑的力量,使得你不得不相信,政治和法律行为并不特殊,它们与经济行为实际上具有相同的内在逻辑。这是经济学家在更早时期的一个重大发现,而且因为这个,经济学分析在政治和法律领域的扩展获得了成功,“公共选择理论”和“经济学分析法学”(或“法和经济学”)也应运而生。在一定程度上,这表明经济学家在上世纪50~60年代对政府管制的经济分析以及在普通法领域内应用经济学方法的尝试是富有成果的。
这一切都意味着用经济学分析腐败顺理成章。很快,我就找到了把腐败现象纳入经济学分析框架的研究。我特别要提到的是苏珊·露丝—阿卡曼(Susan Rose-Ackerman)在1975年发表在《公共经济学杂志》上的“腐败经济学”一文,基于这个论文,她于三年之后出版了著作《腐败:政治经济学研究》(1978)。这是我接触到的第一本关于经济学分析腐败的著作。拿到这本书,我急于想看到经济学家是如何给腐败下定义的。让我们看看苏珊是怎么做的吧。她是把腐败行为(她把腐败等价于受贿)置入一个“委托—代理”的框架。这不难理解,分权决策结构、组织上的等级制和逐级代理是我们现代社会基本的“组织技术”。在这个“委托—代理”的框架内,她定义了“腐败”:如果一个第三方想以贿赂手段(即非法支付)来影响代理人的行为,而且这笔钱未上缴委托人,不管委托人的目标和利益是否因此受到伤害,“腐败”就发生了。用她的话说:“我的注意力不局限于那些与委托人的目标有冲突的支付,也不局限于那些被正式宣布为非法的支付。相反,我指的是,所有未上报上司而由代理人收受的支付。不过,许多第三方的支付确是非法的,正是在这个意义上我称它为‘腐败’”。
在这个定义里,非法支付是腐败的关键词。因为,第三方的支付并不一定意味着委托人的目标受到了损害,甚至可能增加了委托人的利益,就好比我们给服务员(代理人)一点小费,并未损害委托人(老板)的利益,相反会改善服务的质量,让顾客满意。但支付小费不是非法的,所以这种支付行为不算是腐败。顺便说一下,支付行为的合法性与非法性的问题是政治学分析腐败的核心内容。那个时候我在詹姆斯·C·斯科特(JamesC.Scott)的《比较政治腐败》(1972)一书里就注意到了,而苏珊显然不愿意轻易抛弃这个关键词,毕竟腐败根本就是政治(和法律)问题。
查阅文献时我发现,在苏珊之前,1967年6月号的《美国政治学评论》上曾发表了约瑟夫·奈(Joseph Nye)的“腐败与政治发展:成本—收益分析”。奈也是在“委托—代理”的框架内定义腐败的,但他定义的腐败远远超出了“非法”的范畴。他把腐败定义为:由于考虑个人的金钱或地位而偏离作为一个公共角色所具有的正式职责的行为,或者是违反那些旨在反对谋求私利的规则的行为。从这个意义上说,奈的定义比苏珊要广泛,因为苏珊的定义只限于“非法支付”,哪怕该支付符合委托人的目标和利益。另外,在奈的定义里,腐败是对正式的职责和规则的偏离行为,这似乎也已包含了“非法”性质的含义。所以,在腐败的定义问题上,合法与非法似乎成了一个关键的区别。如果脱离既定的政治和法律环境,一笔支付是否“合法”并不重要,特别是当这支付确能改善“效率”时。但如果一笔不合法的支付真能带来“效率”的改善,那最好将这笔支付合法化。问题是,一旦划定了合法的边界,合法与不合法就有非常不同的经济含义了。在经济学家看来,法律的存在给当事人的行为带来一个隐含的价格,因此,必然影响这个当事人的选择。举例来说,把一笔支付界定为非法,显然会降低代理人收受这笔款子的“勇气”,因为法律的界定降低了代理人的预期收益,抬高了代理人的风险成本;同样,这个界定也会降低第三方向代理人支付的“勇气”。另外,有了合法与非法的界定,便给人们带来“道德成本”,也就是人们对违法行为的一种“心理负担”。因此,合法支付与腐败在经济学意义上是有区别的。它们在资源配置效率上的含义也明显不同,相对于合法的支付,腐败最多也只是一种所谓的“次优”行为。
1993年,经济学家安德鲁·施莱弗(AndreiShleifer)和罗伯特·韦斯(RobertVishny)在《经济学季刊》8月号上发表了“腐败”一文。在“腐败”一文的开头,他们这么定义腐败:“我们把政府腐败定义成政府官员为了个人利益出售政府财产。”在这个定义中,政府财产是指政府“生产”的物品,包括执照、许可证、通行证、签证以及其他一些禁止或限制私人提供的物品,而官员被假定为在提供这些政府产品上具有相机选择的权力。显然,这个定义抓住了第三者与代理人(而不是委托人)之间“权钱交易”的特征,而腐败是以公权谋私利的行为。但是在这个“权钱交易”中如何能区分谋私与谋公行为呢?显然,上述定义的背后实际上必然要隐含一个“秘密”交易的条件才行,也就是把不公开的这种交易视为腐败。实际上,正如作者指出的那样,受贿与其姐妹活动即征税相比,之所以更加扭曲,成本更高,就在于受贿活动的“秘密性”。因此,对于这个定义而言,重要的仍然是承认了腐败的不合法性质,虽然“秘密性”并不完全等同于“非法”。
所以,无论怎么定义腐败行为,重要的前提是,腐败是不合法的。由于经济学家趋于把法律界的定义处理为一种隐含价格。因此,在经济学家那里,非法与合法的区别实际上意味着成本的差别。对当事人来说,似乎很显然的是,非法活动的成本更高。如果拿贿赂与一般的交易行为作个对比,其差异就表现在,贿赂行为比一般的市场交易多耗费了额外的或追加的资源成本。
讨论腐败的定义时,似有必要提及并澄清另一个概念。上世纪90年代以来,“寻租”一词在国内学术界不胫而走并被广泛使用。但大多数人是把它等同于腐败概念的。例如,在1994年出版的中国科学院国情分析小组的报告《以制度创新根治腐败》中,撰稿人就把腐败定义成了官员的寻租活动。实际上,把腐败定义为政府官员的寻租活动在国内学术界十分常见。但这样的理解并不准确。虽然腐败总是意味着发生了“第三方支付”行为,但腐败通常指的是接受第三方支付的官员一方(这也是腐败可以与官员受贿在概念上交互使用的原因)。而寻租的经济理论所指的“寻租者”并不是指受贿的官员,而是指这里的第三方的行为,也就是行贿者。所以,把受贿的官员视为寻租者是概念上的错误。更贴切的说法是,受贿的官员是设租者而行贿者才是寻租者。但反过来,寻租者并不一定向政府官员行贿,也就是说,第三方在寻租过程中可能并不伴随着货币支付。在西方,没有支付行为的寻租活动是经常发生的,如大量的游说活动。即使伴随支付的寻租活动也未必向个人支付。例如,政治捐款就不是向政客个人支付钱款的寻租活动。所以在概念上,腐败与寻租活动是不能等同使用的,用寻租活动来定义腐败似欠妥当。
概言之,腐败是不合法的支付行为,所以它比正常的支出活动牵扯的成本更高。这就提出了一个有趣的问题,为什么人们不用正常的交易手段来替代行贿?人们为什么选择去贿赂官员?简单而论,这是因为对于某些公共品(包括信息)而言,政府是唯一的提供者,人们在市场上“买”不到这些东西。这与政府管制私人品市场的情形还不同。当政府对市场的管制与消费者的愿望不一致时,往往会出现黑市交易,而未必是腐败。而官员之所以有腐败的机会,是因为官员依然面临一个公共品分配的基本问题。举个关于申请营业执照的例子可以说得更明白。
一般而言,执照的审批需要时间,申请人需要排队等候。在经济学家看来,排队等待的时间纯属浪费资源,因为这个被浪费的资源并未转移给“生产者”(政府)。在这种情况下,也许存在着改善或提高资源配置效率的更好的办法。一种办法是改进“生产者”的效率,让他们提高生产或供应的速度,使人们等待的时间缩减;另一种办法是找出更好的分配规则,或者使排队变得不必要,或者重新按新的规则排列先后,比如将“先来后到”规则改变成按年龄大小规则,或采用老弱病残幼妇优先权的规则将原来的等待顺序重新排列。但是,从提高资源分配效率的角度来说,最重要的是要弄清楚谁是最需要优先满足的人,或者谁是对时间评价最高的人。正是在这个问题上,有些学者认为,贿赂是可以改善效率的,回为贿赂在上述两个方面都有激励作用,一方面向官员支付一笔贿赂金可以加快供应的速度,另一方面,愿意出贿赂金的人也一定是对时间评价高的人,因此,贿赂成了个人显示偏好的手段。
但是,上述这个观点的逻辑仍有缺陷。正如我们在谈到腐败与一般价格支付时的区别时指出的那样,用贿赂的办法解决价格支付问题的成本更高,因为贿赂是不合法的。如果通过贿赂能改善供给效率,那索性把贿赂变成公开的、合法的价格机制岂不更加理想?对于这些政府提供的产品,从理论上说,有多种可以改善其供给效率和增进社会福利的手段,包括使用像上海每月拍卖新车牌照那样的公开叫拍机制。虽说古典,这已经是比非价格机制在效率与公平上都更加优质的方案了。
本文节选自《被误读的中国经济》,深刻解读从朱镕基到李克强时代的经济改革。

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延伸阅读
1、《被误读的中国经济》(樊纲推荐,著名经济学家张军深度解读从朱镕基到李克强时期的经济改革。)
2、《差距》(章立凡作序、吴稼祥、贺卫方、邱震海联袂推荐,时政观察员王冲深度
3、《经济人生》(著名经济学家樊纲带你领略经济学的风采,品味不一样的人生)
4、《十年沧桑》(关注东欧,就是关注我们自己。秦晖金雁夫妇解读东欧诸国的经济社会转轨与思想变迁)
5、《访与思》(邱震海新作,找回崛起路上国人必须具备的理性精神。)

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