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林毅夫:转型国家需要有效市场和有为政府

时间:2014-02-01 20:47:05  来源:  作者:

林毅夫:转型国家需要有效市场和有为政府

2013年11月17日,北京大学国家发展研究院【朗润·格政】论坛“解读三中全会的改革政策”在北京大学办公楼礼堂举行,林毅夫、李玲、林双林、姚洋、李力行、卢锋、宋国清、阎焱等发表演讲,凤凰大学问得到授权,刊发部分演讲内容,与读者分享。

导读

林毅夫:二战发展至今,绝大多数发展中国家长期陷在低收入或中等收入陷阱。最主要原因就是没有处理好政府和市场的关系。在同一时期,有少数经济体取得了成功,他们都有一个共同的特点:在经济发展和转型中既有“有效的市场”,也有“有为的政府”。对于转型中国家,有为的政府尤其重要。

李玲:“市场起决定性作用”这个提法针对的是政府过度介入市场行为。近些年,出现了“地方政府公司化”现象,地方政府为了增大GDP,大举招商、大拆大建,依靠行政力量推动土地流转和兼并。本次提出市场起决定性作用,就是让政府不再作为市场行为的推手。

姚洋:新加坡模式很好,政府高效廉洁,经济发达。但是中国不可能复制这种体制,因为新加坡的人口与面积还不如一个海淀区。如果采取他们的模式,就会造成政府责任无限大,无处不在地管理一切事情,不能容忍任何小的冲突或社会不稳定,社会活力就要下降。

卢锋:市场经济体制健全成熟之日,也就是科学宏观调控目标实现之时。届时“宏观调控”这个体制转型期的特色名词,其中带有计划体制遗迹的“控”字或许会被扬弃,采取“宏观调节”或“宏观管理”之类表述。

以下为演讲全文

 

林毅夫

林毅夫:转型国家需要有效的市场和有为的政府

十八届三中全会的决议提到,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系。我们对这个问题的认识随着改革开放的推进而不断深化。十一届三中全会开始强调物质利益在调集工人农民积极性上的重要性,但是仍沿着计划经济的思路用政府的力量来调整农轻重的比例;后来承认市场在资源配置上的作用,但是强调“计划为主、市场为辅”;再到1993年十四届三中全会正式确立了社会主义市场经济的改革方向,当时的定位是市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这次十八届三中全会指出,市场在资源配置中起决定性作用,更好地发挥政府的作用。从“基础性”到“决定性”只是几个字的改换,不过这充分体现了解放思想、实事求是、与时俱进的精神,为进一步持续健康发展中国经济,为中华民族伟大复兴中国梦的实现打下一个非常坚实的制度基础。

十八届三中全会的决议中再次强调“发展是解决所有问题的关键”。这个论断不仅适用于中国,也适用于所有发展中国家。经济发展的本质是技术的不断创新和产业的不断升级,发展中国家具有后发优势,可以引进、消化、吸收发达国家的技术,从而技术创新、产业升级的风险和成本比发达国家低很多,经济增长速度可以数倍于发达国家。从十九世纪中叶到现在,发达国家人均收入水平年均增长3%。一个发展中国家如果善于利用后发优势,经济增长速度可以达到8-10%。

可是从经验事实来看,从二战后到现在,全世界只有两个经济体从低收入变成中等收入、然后进入到高收入(台湾与韩国),只有十三个经济体从中等收入变成高收入,其中只有日本和亚洲四小龙不是西欧周边和发达国家原本差距不大的欧洲国家。绝大多数发展中国家长期陷在低收入或中等收入陷阱。最主要原因就是没有处理好政府和市场的关系。

二战后的发展思路的主流是第一版的发展经济学-结构主义,强调通过政府干预来克服市场失灵现象,推行重工业优先发展,也就是高度强调政府在资源动员和配置上的作用,忽视了市场。结果以对市场的各种扭曲建立起来一些先进的产业,但是,资源错配和寻租腐败盛行,经济发展的绩效很差,跟发达国家的差距越来越大。

上世纪七八十年代,全世界发展中国家都在改革开放,发展经济学的第二版-新自由主义盛行,强调市场,忽视了政府的作用,主张采用休克疗法,推行私有化、自由化、市场化。结果是推行新自由主义所倡导的华盛顿共识的国家经济普遍崩溃停滞,危机不断。

在同一时期,有少数经济体取得了成功,他们都有一个共同的特点:在经济发展和转型中既有“有效的市场”,也有“有为的政府”。为什么有效的市场很重要?按照要素禀赋结构所决定的比较优势来选择技术、发展产业是一个国家在国内、国际市场形成竞争优势的前提。企业追求的是利润,只有在充分竞争、完善有效的市场体系之下形成的价格信号,才能使企业家按照当时要素禀赋所决定的比较优势进行技术、产业的选择,从而使整个国家具有竞争优势。为什么有为的政府也同样重要?经济发展是一个技术、产业、基础设施和制度结构不断变迁的过程,随着技术不断创新、产业不断升级,基础设施和上层制度安排也必须随之不断完善。基础设施和上层制度的完善不是一个企业家单独能推动的,必须要由政府发挥因势利导的作用,来组织协调相关企业的投资或由政府自己提供这方面的完善。另外政府还需补偿技术创新、产业升级过程中先行企业所面对的风险和不确定性,这样技术和产业才能根据比较优势的变化不断顺利进行创新和升级。所以,一个发展成功的国家必然是以市场经济为基础,再加上一个有为的政府。

对于转型中国家,有为的政府尤其重要。一方面,转型中国家因为过去所采取的战略,遗留了一批违反比较优势、没有自生能力的资本密集型的大型企业。对这些企业的保护补贴不能一下完全取消,否则会带来大规模破产、失业,造成社会和政治不稳定,需要政府给予原有的产业一些转型期的保护补贴。另一方面,转型中国家由于过去政府将有限的资金投入去发展资本密集型产业,导致基础设施非常差,同时存在很多制度扭曲,需要政府解放思想、实事求是发挥积极作用去克服。

我国在改革开放过程当中采取的是一种渐进的双轨制,即一方面对原来没有自生能力的大型国有企业给予必要的保护和补贴,另一方面放开符合比较优势的劳动密集型产业的准入,让市场发挥作用。这样一个转型方式使得我们能够维持稳定和快速的发展,但是也付出了一定的代价。最主要表现为收入分配不断恶化,腐败现象越来越普遍。其原因在于为了保护、补贴没有自生能力的大型企业,我们保留了一些对价格信号的扭曲,比如通过金融抑制人为压低资金价格,将金融资源主要分配给国有和少数非国有的大型企业。这相当于给大型国有企业和这些比较富裕的群体提供了补贴,而补贴这些大企业的是把钱存入金融体系,得不到金融服务而且相对比较穷的中小企业、农户和一般家庭。对于能拿到资金的企业来说,因为资金价格相对便宜,所以投资的是资本相当密集的产业,这样的产业创造的就业机会相对少,从而也会抑制劳动需求和工资,进一步恶化收入分配。此外,资源价格也偏低,谁能拿到资源开采权谁就能马上致富。这些扭曲都创造了租金,有了租金就有了寻租的行为,导致腐败贪污。

在改革开放初期,中国是一个极端贫穷的国家,资本十分匮乏。当时以对市场的干预、扭曲给这些资本密集型大型企业保留一些保护、补贴是维持经济和社会稳定的必要,属于“雪中送炭”。经过34年高速发展,我们现在已经是中等偏上收入的国家,资本已经不再那么短缺,很多原来不符合比较优势的资本密集型重工业现在已经符合比较优势,在国内国际市场上具有竞争优势。在这种状况下,继续保留那些保护补贴就从“雪中送炭”变为了“锦上添花”,导致的结果只能是收入分配恶化和腐败蔓延。

十八届三中全会与时俱进地强调市场在资源配置中起决定性作用,这意味着需要消除对市场所遗留的一些干预、扭曲,让资源由市场进行配置,这样一方面能够让经济更好地按比较优势发展,另一方面可以解决改革开放以来遗留的社会、经济问题。在这个过程中,政府还应该发挥好的作用,保护产权,维持宏观稳定,克服市场失灵,因势利导地推动技术、产业、技术、制度等结构的变迁。

如果能这样做,中国经济还可以持续、稳定、健康而且比较快速的发展,到2020年左右人均收入在2010年的水平上翻一番,加上人民币升值很可能可以跨过高收入国家的门槛,达到人均收入12700美元,成为二次世界大战以后第三个从低收入变成中等收入再进入到高收入的经济体,为中华民族伟大复兴中国梦的实现迈出坚强的历史性一步。

 

李玲

李玲:十八届三中全会的新改革新在哪里?

十八届三中全会的决定是我国未来十年的改革蓝图,中国开启建设现代国家制度。创新之处体现在以下八个方面。

创新之一,明确改革目标和价值取向。在过去,改革目标讲得不多。本次明确提出,以促进社会的公平正义、提高人民福祉为改革的出发点和落脚点,而且各个领域的分目标也非常清晰。经济领域,要实现更有效率、更公平、更持续的发展;政治领域,要实现更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主;文化领域,要实现社会主义文化的大发展、大繁荣;社会领域,要做到更好的保障民生、促进公平正义;最后,还要保护生态文明,实现人与自然的和谐发展。这是一个五位一体的综合改革。明确改革目标之后,使改革有了明确的评价标准,可以不再迷信任何一种手段。

十四届三中全会集中于经济体制改革,目标是建立社会主义市场经济体制。在本次会议上,深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。对比来看,可以说改革从当年的市场取向,进入国家治理取向。所要解决的问题就是这些年来国家的宏观治理能力不断弱化,各方面改革的碎片化,缺乏整体国家制度。

创新之二,市场起决定性作用和政府更好得发挥作用。二者之间并不矛盾,反而体现了中国特色社会主义的优势。“市场起决定性作用”这个提法针对的是政府过度介入市场行为。近些年,出现了“地方政府公司化”现象,地方政府为了增大GDP,大举招商、大拆大建,依靠行政力量推动土地流转和兼并。本次提出市场起决定性作用,就是让政府不再作为市场行为的推手。另一方面,本次提出政府更好发挥作用,实际上是拓展了政府行为的定位,改变了政府仅仅是守夜人的看法。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保持公平竞争,加强市场监督,维持市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵,强化宏观管理等。这体现了中国特色社会主义的优势,有两只手不是一只手。此次改革被称为是升级版,意味着中国正在走全新的路。从不同时期的经济学家思想来看,当前最前沿的经济学理论就是如何把政府和市场的作用结合起来,其代表就是2012年经济学诺贝尔奖颁发的“市场设计理论”(marketdesign),此前沿经济学理论认为,政府和市场非此即彼,二者之间的有效合作才是正确的方向,而新的手段就是信息化手段,在信息平台上未来的市场同现在的市场不是一个概念,而未来政府去管理市场也不像现在进行单纯的行政审批,政府可以利用充分的信息制定好的规则,并充分注重参与者的个体差异,而非僵硬的指令经济。那将是一个个充满活力又运行有序的新型市场形态。

创新之三,清晰区分五大改革的界限。过去片面侧重经济改革,用经济改革的逻辑指导其他改革。本次会议一方面提出“市场起决定性作用”,另一方面不再把“市场经济”作为唯一的改革目标,而是仅仅作为五大改革目标之一。这五大改革包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革。

创新之四,由党中央而不是行政部门统筹五大改革。主要标志是建立中央全面深化改革领导小组,国务院各部门都是执行者,体现决策、执行、监督分开。近些年,我国存在着国家利益部门化、部门利益个人化的现象,仅仅行政部门推动改革的力量有限。本次会议改变了改革的指挥部,加大了改革的推力。另外,五大改革应成为一个有机整体,由党中央统筹改革有利于改革的协调推进。比如深化经济体制改革要考虑社会影响,深化其他方面改革可以促进经济改革,社会体制改革为政治体制改革奠定基础。

创新之五,事权责任适度向中央集中。国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权:部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权。目前医疗、教育等职责过于集中在基层,特别是集中在县级,而每个县的经济发展状况和财政状况完全不一样,导致基本公共服务的差距非常大。事权责任适度向中央集中有利于实现基本公共服务的均等化。

创新之六,协商民主。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。本次会议提出,在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施当中。像医改这种重大的公共政策是通过广泛汇集民意民智,协商制定,是一个选事而不是选人的民主制度,能够确保改革正确的价值取向,抵御特殊利益集团的影响。

创新之七,设立国家安全委员会。国家安全是最重要的公共产品之一,涉及每一个人的利益。设立国家安全委员会,有利于应对方方面面的挑战,比如全球化要求要素自由流动带来的挑战。在此基础上,还可以把安全的内涵扩展,包括意识形态安全、能源资产安全、产业安全、健康安全、文化安全等,从而促进在开放条件下对人、对社会、对自然的保护。

创新之八,改革方法采取顶层设计和摸着石头过河相结合。顶层设计是实现目标的制度安排,中央确定目标方向和原则方案。地方探索实际路径作为一种自上而下、自下而上、允许试错、政府可控的中国式改革,既使中央政府把握方向和目标,又充分发挥地方的积极性和创造性,因地制宜探索改革方法和路径。

在医药卫生体制改革方面,会议决定也有不少亮点,注重“整体协同”,统筹推进医疗保障、医疗卫生、公共卫生、药品供应、监督机制综合改革。这是对安徽基层医改思路的肯定和推广,下一步要把地方医改的经验升级为城市版。会议决定对医务人员激励机制的问题上有重要突破,一方面建立科学的医疗绩效评价机制,一方面建立适应行业特点的人才培养、人事薪酬制度,要求去行政化。

新改革新在它的全面性、全局性和全民性。改革文化从过去的碎片化、分权让利转向综合、整合、协作。新改革带来的挑战非常大,“分”是比较容易的,而“合”比较困难。新改革改的挑战是配套方案如何制定以及如何落实。需要形成坚强有力的领导机构,真正凝聚全民共识。

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