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张中祥:中国能源安全“去政治化”

时间:2014-02-01 15:00:27  来源:  作者:

近年来,中国在全球对资源、尤其是石油和天然气的搜寻,引起了世界各国前所未有的关注。一部分原因是中国展开的高级别、积极的能源外交,国有石油企业在主要石油和天然气出口地区开展的收购,以及这些企业在管理和运营方面带来的颇具争议的话题。但更重要的原因,则是国内外误解中国对能源安全的追寻,而不断将中国能源安全问题政治化。
马六甲困局
其实,中国在能源方面主要依靠国内供应。虽然中国是世界上最大的能源消耗国,但同时也是世界上最大的能源生产国。2010年,中国国内生产的能源占当年能源消耗总量的91%。从能源结构上来说,煤炭基本能达到自给自足,天然气进口量逐年增加,但其对外依存度远不如石油那样让人担忧。
然而,在过去20年间,中国的石油需求量从1990年的230万桶/日跃增至2010年的890万桶/日。美国能源信息署(EIA)预计,至2035年中国的石油需求量将达到1490万桶/日,超过美国,成为世界上最大的石油消耗国。
中国国家能源局数据显示,2011年,中国石油对外依存度已达到56.5%。中国目前410万桶/日的石油产量水平预计能维持到2025年。EIA估计,到2035年,为了满足1490万桶/日的石油需求量,中国石油进口量将达1260万桶/日。也就是说,到2035年,中国石油对外依存度将高达84.6%。届时,国际供应中断给中国带来的风险将比现在大得多。
不过,单凭石油对外依存度,并不能决定一个国家能源安全或不安全的真正水平。要合理衡量一个国家的能源安全度,不光要考虑对外依存度,还必须考虑石油供应的来源和路径。
1995年,中国82%的原油进口都来自中东和东南亚(主要是印尼,占中国进口总量的近三分之一)。近年来,中国开始关注非洲的油气田,中国领导人频繁访问这一地区的产油国。2005年,非洲占中国石油进口的30%,1995年时只占7%。
然而,对非洲和中东的严重依赖导致中国比以往更依赖一个要塞——马六甲海峡。2010年,中国78%的进口原油来自中东和非洲,这些进口石油都要通过该海峡。因此,马六甲海峡对中国的经济和能源安全都有极其重大的战略和经济意义。虽然马六甲海峡直接影响中国石油进口的海上航道,中国对其却没有直接影响力,这构成了中国的“马六甲困局”。任何发生在马六甲海峡的负面事件都可能中断中国的贸易运输,尤其是石油进口,这可能会打击中国的经济发展、社会稳定和军事能力。
石油给中国带来的挑战,不仅仅是因为中国石油对外依存度高,且仍在继续上升,更重要的是,因为石油进口来自政治不稳定的国家,同时运输至中国的路径易受中断影响,且不在中国的掌控之中。因此,中国的能源安全很大程度上等同于石油安全。“马六甲困局”引发中国对美国针对其实施石油封锁所构成威胁的担忧。在过去几年中,中国高层已将马六甲海峡视为战略弱点,并在需求和供应方面采取措施以提高能源安全。
在需求方面,中国努力控制其能源和石油需求的上升,也包括进口石油的需求。中国首次在五年经济规划中引入投入指标作为限制,要求在2006年至2010年的“十一五”期间,单位GDP的能源消耗降低20%。
在供应方面,为解决石油进口依存度不断增加的问题,中国推出了多项政策。在尽力维持现有产量的同时,通过“走出去”政策,支持中国国有石油企业在海外扩张、提高海外石油产量,通过与富油国的合作伙伴在中国建立合资炼油企业,并由这些伙伴负责提供原油等措施来多元化石油供应的来源和路径,开发自己的战略石油储备,并加强海军实力以保护供应渠道安全畅通。
但是,如果中国国有石油企业的海外石油产量是为帮助提高中国的能源安全,那么,这些石油需要被运回中国。可是,如果担心的是美国石油封锁所带来的威胁,那么,把中国国有石油企业的权益石油运回中国也面临同样的封锁问题。
美国作为目前惟一的超级大国,当然不愿意看到和接受中国的崛起,并谨防对其霸权形成任何挑战。但是,想要推出一个抑制中国经济的政策却是非常不可能的,因为这两个世界上最大的经济体之间的融合和互相依赖程度过高,根本无法承受对方经济崩溃。
退一步说,即使美国想要实施封锁,也很可能不会太成功,这从实际操作上来说是极其困难的。如果在靠近中国的地方实施封锁,用于封锁的舰艇很容易受到中国的攻击。相反,如果在远离中国的地方实施封锁,则难以区分准备运往中国的石油和运往其他国家的石油,因为一艘船上的石油可能是运往多国的,同时,在运送途中石油的所有权也可以轻易发生改变。
综上所述,美国主导对中国实施石油封锁的威胁从很大程度上来说只是想像。再退一步讲,即便美国有这样的意图,其成功的几率也很低,那么,中国能源安全政策如此重视这个潜在威胁看起来有些奇怪。
贷款换油气
在1994年金融业改革时,中国政府创立了两家政策性银行:国家开发银行和中国进出口银行。这两家银行为中国国有石油企业和国外企业,主要为其他国家的国有石油企业提供信用贷款,以支持国际扩张和签订油气协议。
有一种普遍的认识,认为国家开发银行提供这些贷款仅仅是为了达到中国政府的政策目的,而没有商业考虑。诚然,国家开发银行有帮助中国政府在海内外达成政策目的的任务,获取油气供应也包括在内。但是,这个服务于中国政府利益的任务并不妨碍其追逐自己在国内外扩展业务、追逐利润的目标。事实上,国家开发银行在平衡商业和政策方面很成功,自2005年起,国家开发银行的不良贷款率一直低于1%,比所有其他中国大型商业银行都要低。
一些说法随之而来,说相较于国际金融机构和西方政府,中国提供的贷款有更多优惠条款、没有政策条件、环境要求也没有那么严格。但事实并不是这样的。
2010年,国家开发银行以高于伦敦银行间同业拆借利率(Libor)600个基点的利率给阿根廷提供了100亿美元的贷款。同年,世界银行集团的国际复兴开发银行(IBRD)发放给阿根廷3000万美元贷款,利率息差仅为85个基点。
不过,国家开发银行一方面提供基于市场的贷款利率,另一方面又没有政策条件。为了降低贷款风险,国家开发银行确实会要求借款方购买设备,有时与之签订石油出售协议作为某种附属实物担保。这样,中国可以贷款给一些信用不那么好的借款者。这似乎能够解释为什么国家开发银行能够给委内瑞拉提供200亿美元的贷款,浮动利率仅比Libor高50至285个基点,远低于主权债务市场上935个基点的借贷成本。到目前为止,这种借贷方式似乎对借贷国很奏效,它们需要相对低廉的中国投入来开发它们自己的能源、矿产、基础设施、交通和房地产。
但是,这种用贷款换取油气的交易并非没有风险。合同可能因政权更迭而作废。资源丰富的国家也可能提供不出承诺的数量。再者,由于石油本身并不是贷款的附属担保,如果借款方威胁切断石油供应,贷款方将无法获得额外的石油或石油收入来弥补可能的损失。因此,这并不是国有石油企业获得外国供应的最好方法。然而,现在优质资产很少出售,即使出售,外国政府已多次阻止中国国有石油企业购买油田,中国国有石油企业可能也无法公平地中标。在这些限制下,用贷款换取油气的交易是中国多元化其石油供应的次优选择。
海外油田投资≠提高能源安全
21世纪初,中国政府采用所谓的“走出去”政策来帮助国有企业,包括国有石油企业,实现其发展国际业务的目标。目前,这些国有石油企业在20个国家拥有权益。截至2010年一季度,国有石油企业的海外石油权益产量达到136万桶/日,是2009年中国净进口量的近三分之一。但是,这个战略常常因中国国有石油企业报价过高并在海外投资亏损而遭到质疑。
在金融危机之前,中国比印度出价至少高10%。金融危机加上全球石油需求减少使石油产业成为买方市场,虽然这只是暂时的。那么,中国石油企业是不是能得到比金融危机前更好的并购交易呢?2009年6月24日,中石化斥资82.7亿加元(72.2亿美元)收购国际油气勘探公司阿达克斯石油公司(Addax Petroleum),是中国企业在海外最大的收购。通过收购,中石化能够获得阿达克斯在西非沿海地区和伊拉克地区的油田资产。当时,韩国国家石油公司出价69亿美元收购阿达克斯,中石化出价72亿美元赢得了这次交易。中石化的出价仅比竞争对手高4.6%,远低于信贷危机前的10%。但从不同的角度看,结论也不一样 。中石化的出价相当于探明储量34美元/桶,探明和可能储量14美元/桶。2009年的交易价格与2007年的平均原油价格类似。2007年,非洲平均交易价格为探明储量14.4美元/桶,探明和可能储量9.9美元/桶。以探明储量价格计算,2007年这笔交易价值31亿美元。也就是说,72亿美元的成交价意味着溢价135%。
不过,出价高也不代表就能在政治色彩强烈的能源产业赢得交易。2005年,中海油出价185亿美元竞购优尼科公司(Unocal),但最终虽然雪佛龙报价164亿美元低于中海油,却凭借其他因素成交。报价高在一定程度上反映出中国国有企业需要克服阻碍其海外收购的政治阻力。尽管如此,中国国有石油企业不再像从前那样愿意为了资产而出高价。说到底,长期来说,资产是否值得溢价的价格,取决于油气资产的价值是否会上涨以及上涨的幅度。
另一个问题是,海外投资所造成的巨额损失。中国石油大学的一份研究表明,截至2010年底,中国的石油“三巨头”投资了144个海外项目,价值700亿美元,但三分之二的项目都亏损。有些人认为,如果中国国有石油企业在海外的石油产量能够帮助提升中国的能源安全,那经济考量可以退为其次。但问题是,国有石油企业的权益石油份额是否在提升中国的能源安全呢?
如上所述,国有石油企业的权益石油份额同样面临美国主导的石油封锁问题——如果这个问题存在的话,尽管我怀疑这种封锁的有效性。其次,与国有石油企业权益石油的产量以及其获得石油资产和积累海外权益石油投资的速度相比,中国进口石油的速度要快得多。因此,权益石油战略根本不足以作为重要的能源安全战略。再者,国有石油企业愿意出高价很大程度上是因为它们有保证中国能源安全的责任,但是并没有证据表明,国有石油企业必须将它们的权益石油送回中国。相反,国有石油企业明显倾向于让市场决定是送回中国还是跟其他国际石油公司一样,在地区或国际市场上卖个好价钱。同时,目前也没有证据显示,在发生供应危机时,国有石油企业产出的石油会给中国消费者提供更低的价格或更多的数量。的确,中国对海外油田的投资使油田抽出更多石油,并提高了世界市场中石油的总体供应量,但这并不仅仅对中国消费者有利,其他国家消费者同样也从中受益。
考虑到以上几点,中国对海外油田的投资提高了世界市场的石油总量,因此,中国国有石油企业获取海外油气权益对美国或西方能源安全并不是一个威胁,但也并不能提高中国的能源安全,因为国有石油企业并不 一定将权益石油运回中国。
在中国能源安全的讨论中,有过高估计石油中断可能性和对能源贸易稳定持悲观看法的趋势。这在很大程度上反映了中国对全球石油市场的不信任。而证据表明,以市场为基础的能源合同是持久的,并且超越意识形态的差异、战争和出于政治动机的行为。
中国和西方国家都需要去政治化地看待中国在全球寻求能源权益的问题。西方政治家要知道,他们把中国获取海外能源供应描绘成“威胁”的言论,只会加剧中国对获取发展所需石油可能受阻的恐惧。中国也需要重新认识其在国际石油市场中的位置,并意识到咄咄逼人地开展海外油田和石油权益的收购对加强其能源安全并无益处。和其他石油进口国一样,中国能源安全越来越深度度地取决于国际石油市场的稳定以及有可靠和不断增加的石油供应给这个市场。

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