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叶耀先:城镇化的动力与要务

时间:2014-01-20 13:23:20  来源:  作者:

 我们行事之所以无成,原因很多,但最根本的是思想问题,是不知而行,行后仍不知,只凭经验办事的结果。为收事半功倍之效,避免费时失事,应先知而后行。城镇化已经成为当前最热门的话题,但是,对城镇化的涵义、动力和要务尚不很明晰,急需厘清。

城镇化的涵义

城镇化,英文是urbanization,译成中文,应是城市化。由于中国的建制镇也是城市化地区,所以用城镇化比较符合中国国情。

在国外,镇的英文是town,也有用city(城市)的,聚集人口少的city和town没有太大区别,像欧洲,有的国家几千人的聚集地也叫city,也是一个市。不像中国,起码好几万人才能叫市,几千人最多叫镇,不能叫市。

什么是城镇化?根据建设部主编、1999年施行的国家标准《城市规划基本术语标准》(GB/T 50280—98),城镇化的定义是,“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程,表现为乡村人口向城市人口转化,以及城镇不断发展和完善的过程”。

这个定义明确指出了三点:第一,城镇化并不是乡村人口向城市人口的“转移”,而是“转化”,转移是人从乡村搬到城镇,转化不仅是人从乡村搬到城镇,而且生产和生活方式也要转化为城镇型,不是“人口的城镇化”;第二,城镇化不只是“转化”,还要建设和管理好城镇,使城镇不断发展和完善,更不是单纯的“人口的城镇化”;第三,城镇化是一个历史过程,发达国家的城镇化已经有两百多年,中国也有六十多年,是不能够人为地去搞什么“城镇化建设”的。

城镇化用城镇化水平(urbanization level)或城镇化率(urbanization rate)来衡量,它用城镇化地区的人口除以该地区的总人口来表示。

中国2012年的城镇化水平是52.57%,就是说,全国有52.57%的人生活在城镇化地区。城镇化地区一般是指人口密度大于每平方公里2000人,以非农业为主,有道路、供水、供电等基础设施的地区。

城镇化的动力

城镇化的动力是工业化,没有工业化就没有城镇化。这种动力主要来自城镇的拉力,城镇基础设施、社会服务、教育、医疗、社会保障和收入水平等都优于乡村,所以能吸引乡村人口向城镇转移,由于城镇工业(第二产业)和服务业(第三产业)的发展,需要更多的劳动力,创造更多的就业岗位,所以使乡村人口向城镇转移有了可能。

农业生产力提升创造出来的富余劳动力,需要推向城镇造成的推力也不容忽视。所以,城镇化的关键是:一方面,在城镇大力发展工业和服务业,推进城镇建设,使城镇不断发展和完善;另一方面,在乡村推进新农村建设,大力提升农业生产力,减少农业对劳动力的需求。

现在有些人认为,城镇化就是让农民到城里去。有的地方,在镇上盖房子,让农民去住。结果,农民去了没有事情干,呆不下去又回去了,这个不叫城镇化。有的地方,一心想发展第三产业,即服务业,他们不知道,一、二、三产业的顺序一般是不能颠倒的,要发展第三产业,一般先要发展第二产业,即发展工业。

城镇化是生活方式和生产方式两个同时转化,只有城镇不断发展和完善,使进城的人有工作做,有房子住,能享用基础设施,他们的生产和生活方式才能由乡村型转化为城镇型。

城镇化的要务

2001年,诺贝尔经济学奖获得者J. 斯蒂格利茨(J. Stiglitse)把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素,并认为城镇化是新世纪对中国的第一大挑战。他的论断是符合实际的。

城镇化是经济、社会和城镇发展的必然产物,而不是“带动经济发展的动力”,没有经济、社会和城镇发展就没有城镇化。当然,城镇化又会反过来促进经济发展。所以,做实城镇化,就不能人为地定城镇化指标,搞“城镇化建设”,工业和服务业,农业和城镇发展这些实实在在的事情抓好了,城镇化就是水到成渠的事。

笔者曾参加国家城镇化发展战略研究,主持《可持续城镇化》国际合作研究项目,根据中国和世界城镇化的历程和经验教训,笔者认为城镇化的要务有下列5项。

在城镇,发展工业和服务业,创造就业岗位,让进入城镇的人有工作可做,逐步改变他们的生产方式。

中国的城镇化,大致可以分为三个阶段。

1.1949~1958年为健康发展阶段。毛泽东1945年在《论联合政府》中就预言:“将来还要有几千万农民进入城市,进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业,建设很多的近代的大城市,就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”

国家从1953年开始第一个5年计划,大规模的工业建设吸收大批农民进入工厂,工业化带动城镇化,农村人口通过招工、招兵和招生,有序地向城镇转移。进入城镇就有工作做,有房子住,实现市民化。全国城镇化水平从1949年的10.60% 增长到1958年的16.25%,每年平均增加0.63个百分点。

户籍制度是治安和巩固政权的需要,不是为了阻止乡城人口流动,事实上,1949~1952年全国就有1398万人流动,1954~1956年全国人口流动更高达7700万人。说户籍制度严重阻碍城镇化进程,不符合事实。

2.1958~1978年为大起大落和徘徊停滞阶段。全国城镇化水平从1958年的16.25%提高到1978年的17.92%,平均每年只增加0.08个百分点,还有几年是负增长。

1958~1963年的6年期间,前3年,搞虚幻的工业化,从农村招工3000万人进城,城镇化水平每年平均提升1.45个百分点;后3年,由于粮食减产,城市口粮无法保证供应,又不得不将新进入城市的2600万人下放回农村,城镇化水平每年平均下降1.0个百分点。1966~1976年,国家经济停滞不前,加上1700万知识青年上山下乡,城镇化水平不但没有提升,反而稍有回落。不切实际的工业化带来了人为的超速城镇化,很快就受到城镇化规律的惩罚。

3.1978年以后,国家实行改革开放,城镇化进入快速发展阶段。由于经济快速发展,特别是工业和服务业的快速推进,城镇化水平从1978年的17.92%提高到2012年的52.57%,平均每年增加1.02个百分点。其中,1995~2003年,平均每年增长1.44个百分点。工业化带动城镇化的规则再次回到中国大地。城镇化总体上是好的。但是,不以工业化带动城镇化的“造城运动”和超速城镇化有所露头,需要特别注意防微杜渐。

我们一定要吸取中国城镇化第一阶段的经验和第二阶段的教训,正确处理第三阶段“造城运动”和超速城镇化的露头,把在城镇发展工业和服务业,创造就业岗位列为城镇化的第一要务来抓。

(1)在农村,发展规模农业和农业机械化,继续坚持抓好新农村建设,提高农业生产效率和农民生活水平,创生富余劳动力。

我国城镇化的第一阶段和第三阶段之所以得到健康和快速发展,在农村进行改革和发展农业机械化是重要因素。没有工业化和农业现代化,就没有城镇化。单纯发展城镇,不注意发展农村,最后城镇也发展不了,这是经过全世界,包括我们中国证实了的客观规律。所以,2005年提出的新农村建设既不能淡化,更不能丢失,而是要进一步大力推进。

(2)抓好城镇基础设施和住房等建设,管理好城镇,让进入城镇的人有地方住,能享用城市基础设施,逐步改变他们的生活方式。

城市是正在形成的新世界的中心,是带动新世界发展的动力,是创新和经济增长的源泉,是国家的希望和象征。如果一个国家的城市,特别是大城市的建设和管理搞不好,城市就不可能持续发展,这个国家也就没有希望。

城镇化,必须抓好城镇基础设施建设和管理。基础设施建设资金,国外主要靠税收,我们应找出可持续的资金来源,不能单纯靠卖地和借债。城镇管理要更新观念,从自上而下逐步转变到自上而下和自下而上相结合。

4.在城镇化地区,着力引导和支持都市连绵区的建设和发展,下大力气把已经形成的三大都市连绵区的GDP占全国的份额,从现在的40%提升到60%。

都市连绵区(metropolitan area),亦称城镇密集区,城镇群,是城镇发展的高级形态,将会以比其他城镇更快的速度发展。都市连绵区是指以一个或若干个大城市为中心,周围集聚一批中小城镇,密集分布,地域可达几万平方公里的区域。

一般来说,在一个国家,都市连绵区在城镇化水平达到60%的时候才会出现。但是在中国却不是这样。虽然2003年中国的城镇化水平才达到40.53%,在沿海地区却出现了长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三个公认的都市连绵区。

1976年,法国地理学家戈德曼(Jean Gottmann )教授认定的世界6大都市连绵区,就有长江三角洲。2010年,长江三角洲土地面积为全国国土面积的2%,人口为全国的6%,国内生产总值为全国的20%;珠江三角洲土地面积为全国的0.3%,人口为全国的3%,国内生产总值则为全国的9.3%;而京津冀地区土地面积为全国的2.27%,人口为全国的6%, 国内生产总值是全国的10%。这就是说,三个地区加起来,占全国4.57%的土地,15%的人口,国内生产总值却为全国的39.3%。

美国和日本的三大都市连绵区对本国GDP的贡献已达到了三分之二,中国的三大都市连绵区对全国GDP的贡献还不到40%。从区域协调发展的角度,一方面要支持和引导三大都市连绵区的发展,使其发挥更大的对内地经济发展的带动和辐射作用;另一方面还要支持和引导其他可能出现的新的都市连绵区的发展。如果把已经形成的三大都市连绵区的GDP占全国的份额,从现在的40%提升到60%,贡献就更大了。

5.厘清经济、社会和生态三者之间的关系,采取生态融入经济和社会的策略。

在城镇化过程中,要妥善处理经济、社会和生态三者之间的关系。从全世界来看,起先的策略都是以经济为主导,认为经济搞好了,社会和生态问题就可以得到解决。后来发现,有些社会问题,同经济并无直接的关联,经济上去了,社会并没有更加好起来,反而出现了许多新的问题,社会和生态问题并没有完全解决。于是,社会发展被提升到重要位置,把策略改为经济、社会并重,生态优先。

经济是社会的子集,加上人类社会在总体上不可避免地要受到地球自然生态的制约,包括土地、能源、水和矿山等资源的约束,经济发展就不仅依赖于社会,而且依赖于生态,这样,生态被提高到比经济和社会更重要的位置,思考如何继承父辈的地球,而不是借用儿孙的地球,所以现在转入采取生态融入经济和社会的策略。

我国已经提出“把生态文明理念和原则全面融入城镇化的全过程”,这是值得欣慰的事。但是,如何“全面融入”,需要有具体化的、可操作的措施,比如:设法留下大自然地表,不要用人造物把整个大地覆盖;在城市中心区要有小型生态圈,不要搞花盆式的大自然;建造生态系统各因素整合的城市,不搞与周围大自然隔离的机械城市;城市规划和设计体现地区和历史特色,不抄搬国际样式,不搞单一化;建筑设计重视居民习俗、多样和富于变化,不搞千篇一律;住宅、环境和商业空间混合、统一,不是完全按照功能用途划分空间;创造人和动、植物生命空间,不受人工技术系统支配等等。

作者简介:

叶耀先,中国建筑设计研究院顾问总工程师、教授。

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