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张永生:环境治理有害经济发展是谬论

时间:2014-01-11 10:04:43  来源:  作者:

 >>>传统观点认为,治理污染有害于经济。这种观点是误导的,并没有普遍的国际证据支持。
>>>地方政府一心发展GDP,环保部门没有能力加以限制。当前的财税体制以及包括官员考核制度在内的政府体制,客观上将政府决策引上了唯GDP论英雄的道路。
>>>欠发达地区正是由于当时没有条件走上发达地区高污染的发展道路,反而幸运地保留了目前良好的生态环境、自然环境和村落文化,这些成为他们发展的最大优势。
近日,中国环保部与全国31个省(区、市)签署了《大气污染防治目标责任书》,目标责任书的核心内容是明确各地空气质量改善目标。其中,北京、天津、河北确定了PM2.5年均浓度下降25%的目标,山西、山东、上海、江苏、浙江下降20%。
事实上,在过去一年中,雾霾成为带给国人最深的记忆之一。据权威部门统计,2013年,雾霾波及范围覆盖25个省份、100多个大中型城市,全国平均雾霾天数达29.9天,创52年来之最。十面“霾”伏终于给中国各个城市敲响了发展警钟。
于是,随之而来的是号称史上最严厉的空气“国十条”,以及随后在十八届三中全会、中央城镇化工作会议上对环境治理的顶层制度设计。
然而,在严格的环境保护制度即将在各个城市执行的背景下,来自外界的担忧是,大规模、高标准的环境治理使得经济运行成本进一步增加。对于依赖传统高耗能工业的城市以及中西部欠发达城市而言,是否有足够的承受力“挨过”这一轮阵痛呢?
为此,凤凰城市邀请国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长张永生,就环境治理视野下的城市发展问题进行对话。
张永生认为,环境治理有害于经济发展的传统观点是错误的。在当前严峻的治污形势下,严格的环境保护措施不仅有利于化解高耗能、高污染行业产能过剩,使得传统工业城市逐步转变发展方式,而且生态环境优越的欠发达地区也将迎来更大的发展机遇。
环境治理将加深区域合作
凤凰城市:在2013年,雾霾的出现天数和波及范围都创下历史新高,在您看来,对于中国多数城市而言,是否意味着未来将长期陷入严重的环境污染之中?
张永生:我没有这么悲观。今年九月,国务院出台《大气污染防治行动计划》,从内容上看措施还是非常严厉的。并且,从中央到各地方政府,从官员到百姓,对治理雾霾有着高度一致的共识和很大的决心,我预计在未来不长的时间内,中国治理雾霾会取得较明显的效果。
但是,要想取得彻底好转,则非常困难。这需要政府的行为模式、经济的发展模式实现全方位的转变,所以恐怕将是一个漫长的过程。与此同时,还必须建立起灵活多样的治霾机制,改变目前短期主要依靠行政手段为主的方式。
凤凰城市:如果实实在在执行最严格的环保政策,过去的环境红利将不复存在,对于中国诸多工业城市而言,将付出更大的成本并给地方经济带来更多的不确定性。如果编制一个“衰落城市榜单”,恐怕又要增加几个。
张永生:所谓的环境红利,是一个严重误导的概念。靠牺牲环境带来GDP数字上的增长,这个表面看起来是红利,实际上是恶果。传统观点认为,治理污染有害于经济。这种观点是误导的,并没有普遍的国际证据支持。
通常情况,关停一家高污染企业带给全社会的各种有形和无形的收益,要远远高于这家企业的产值。而且,污染产生的危害和治理污染产生的好处,均具有放大效应。一个污染源会对污染区域内所有人带来损害,人口增加时污染的总危害就随之增加。同样,关停一个企业,或者让它花钱改进技术设备实现污染达标,带来的好处也会使区域内所有人受益。这在经济学上叫做非竞争性。
因此,治理污染产生的全社会好处,其实是很大的。很多人只看到关掉的那个污染企业会减少多少产值和就业,或者它治理污染要增加多少成本,看不到由此给全社会带来的更多的好处。
第二,对于那些跨边界和行政区的污染和生态破坏,上游区域的污染排放,虽然可以获得一些短期和有形的收益,但却会埋下长期不可持续发展的隐患,而且往往给下游区域带来大的损失,由此带来上下游双输的结果。
如果上级政府介入,建立类似跨地区生态环境补偿机制,从下游受益地区收取一定费用,以某种形式支付给上游,则上游就可以通过提供生态环境服务来获得收益,不再需要通过搞污染行业来发展经济,下游也会因此受益,双输的格局就会变成双赢,全社会福利会因此而提高。
第三,优良的生态环境对于吸引投资、梳理城市品牌的重要性已日益凸显。比如,前不久,北京正式提出申办2022年冬奥会,有舆论就说,如果不能大幅改善空气质量,则很难想像申办会成功。
目前,越来越多的企业和人才在考虑投资和定居的问题上,已将城市生态环境作为重要因素。这样算起来,那些环境不好的城市,由环境污染带来的无形损失是难以估算的。与此同时,如果一个地方环境生态好,则很多基于环境生态的新兴行业也可以发展起来,带动经济增长。
凤凰城市:但就一个区域而言,治污往往牵一发而动全身。以北京为例,要想解决雾霾,无疑要以某种程度上牺牲河北的发展为代价。甚至有河北人戏称,为了让北京2000万人看见蓝天,就要让河北7000万人饿肚子。
张永生:如果不改变发展方式,发展就必须某种程度上牺牲环境,北京和周边地区就会形成你说的这种格局。但是,如果转变发展方式,则治理雾霾就有可能成为河北转型发展的一个契机。
过去河北为了保证北京的生态安全,特别是水资源安全,付出了巨大牺牲。我们都知道,在北京周边有一个“环首都贫困带”,其中重要原因之一,就是限制当地的工业开发。
因此,一方面需要北京加大对周边地区的生态补偿力度;另一方面,需要北京周边地区转变发展观念和发展方式,不要再走传统牺牲环境的发展道路。北京出一些钱,帮助河北高污染产业转型升级,走新的发展道路,实质相当于北京购买河北的另类生态服务,双方都受益。
现在北京和河北的空气污染都很严重了,大家都认识到危机,就更容易在治理环境上达成共识,坏事也可能变成好事,形成新的改革和发展契机:能否在京津冀地区率先推出一些大胆的改革,促进绿色发展模式的转变?比如,率先引入区域智能电网,利用分布式可再生能源率先完成化石能源替代,地区减排合作机制等等,并建立起有效的京津冀区域环境合作机制。北京和周边地区的试验如果能够成功,则对其他地方就会产生示范和借鉴作用。
环境恶化根子在体制
凤凰城市:对于受害较大的城市而言肯定会有动力,但对排污城市,特别是很多传统工业城市,短期的阵痛也可能带来更多不确定性。比如河北唐山,正在大规模整顿中小钢铁厂。很多乡镇政府财政和银行债务早已被这些企业绑架,并且这些高耗能、高污染企业也起着为当地提供就业的功能。
张永生:从这里我们就能看到,中国的环境恶化主因并不在环保部门。地方政府一心发展GDP,环保部门没有能力加以限制。当前的财税体制以及包括官员考核制度在内的政府体制,客观上将政府决策引上了唯GDP论英雄的道路。事实上,不能说地方政府不在乎环保或者不理性,地方官员作为“父母官”,其实都希望执政的地方山清水秀,但在现有的约束条件下,也只能做出这种选择。
转不转型,不是一个我们可以选择的问题,而是别无出路的问题。中国经济目前面临着痛苦的转型升级,污染严重的传统工业城市尤其如此。不转型没有出路,转型还有可能迎来凤凰涅磐。
一方面,要培育新的增长源。另一方面,要严格治理高污染行业。包括:一是要按照世界最严格的环保标准治污。不能因为高耗能企业生存困难就网开一面。它们产生的污染,危害的是更多的人。对这些企业的困难,应该采取其他方面的救助政策,而不是任其继续污染。
第二,政府的职能要彻底转变,切断其干预市场之手。高耗能行业产能过剩,很大程度上是地方政府不当支持或干预企业投资行为的结果。
第三,应该进一步鼓励竞争。对于过剩的行业,只有进一步开放而不是限制市场竞争,才能真正实现优胜劣汰,促进技术升级。
第四,要完善退出机制。不光是破产的机制,还有破产之后职工安置机制,以及对下岗员工的培训和再就业服务,等等。
环境优美的欠发达地区将迎来产业机遇
凤凰城市:一旦在全国范围内执行严格的环保措施,对于在过去改革中没尝到环境红利甜头的欠发达地区,可能面临着比发达地区更高的成本门槛。
张永生:恰恰相反,欠发达地区正是由于当时没有条件走上发达地区高污染的发展道路,反而幸运地保留了目前良好的生态环境、自然环境和村落文化,这些成为他们发展的最大优势。
尤其是,在当今ICT技术电子商务等日益成熟的历史条件下,这些资源优势就进一步突显出来。基于优美的自然生态环境,可以发展很多新的产业。比如,生态旅游、休闲渡假、生态农业、教育培训等各种各样的朝阳产业。这些低能耗、高产出的产业,不仅能带动地方经济,而且能保证发展的可持续。
在改革开放后率先发展的区域,大多依托于海外市场,通过发展外向型经济找到突破口。现在,中国正形成庞大的国内消费市场,这对欠发达地区而言也是一个后发优势。随着高速铁路、网络经济等的发展、他们基于环境优势的绿色产品的服务,就更有条件转化为绿色财富。
那些享受到所谓环境红利的发达地区,由于环境破坏严重,转型之路可能更为艰巨。正可谓,“三十年河东,三十年河西”,形势比人强。
凤凰城市:但并非所有区域都具备丰富的自然资源,尤其面对着新一轮产业转移的诱惑,被排斥的高污染项目,很可能向内陆有着更强烈的发展愿望的欠发达城市转移。如果执行一样的环保政策,从某种意义上看,实际是转嫁了污染的成本,加剧了区域间的不公平。
张永生:并不一定。第一,提高环境标准虽然会带来个体生产企业成本的提高,但这种成本也不一定就会由本地承担。只要环境标准全国统一,在市场的作用下,提高的成本就会通过价格传导机制转移出去,企业的利润并不一定就会受到冲击。
第二,随着中央财政转移支付制度和跨区域生态利益补偿机制等的完善和落实,欠发达地区提供生态服务也会得到相应的收益,基本公共服务也会逐渐均等化。对于那些环境脆弱的地区,国家现在有主体功能区规划,限制或禁止经济开发。同时,也不断有相应的政策出来,以保障这些地区民生水平的同步提高。
(访谈撰文 张五明)

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