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国内政治和政府需要是如何制约中国的政策制定过程的?

时间:2011-07-03 10:10:41  来源:  作者:

中国外交政策管理的核心是外在平衡:怎样在和平环境下实现目标?但推动政策决定的是内在平衡,因此,各种内部因素限制、约束和决定着政策抉择,但这些政策抉择有外在表现。这未必是一种矛盾,却的确是一种制约。换言之,中国通过一系列政策和工具来推进其外交政策目标,但这些外交决策的最主要决定因素是国内政治和政府的需要。

国内因素如何制约中国外交

国内政治和政府需要是如何制约中国的政策制定过程的?我想谈五个例子:内部团结、个人、发射井、放大、互联网。

中国政府的头号准则是内部团结。有人说,中国政府的招新人面试实质上只有一个问题:你是我们一伙的吗?一个有能力的中国政府官员实质上终其一生在证明,这个问题的答案是“是的”。美国政治的闹腾也许会让中国人感到困惑。美国政治候选人不仅回避“你是我们一伙的吗”这种问题,而且极力证明自己反对现行体制而谋求变革,竞选宗旨很可能与既定秩序和政治相抵触。然而在中国,你必须能够证明自己将是团队中一个负责任的成员。首要问题不是你的能力如何、创造力怎样,也不是你有哪些想法。首要问题是:你是我们一伙的吗?这可以说是列宁主义阴魂不散,因为它强加给体制高度的同一性。它并不总是带来最佳结果,而且不利于尝试稍稍不同的方向或提出不同的想法。因此,中国没有什么自下而上的试验,变化都是自上而下的。

我们应当认清的一个相关现象是个人说了算的制度终结和一个官僚政府国家的出现。从某些意义上讲,这可能令人欣慰,因为历史上个人说了算的制度造成诸多问题;但从某些意义上讲,这可能也会预示着外交政策飘移不定,因为中国的体制需要在最高层有一个强有力的人物帮助形成最符合中国利益的结果。想想经典的国际关系理论是如何论述上升中的国家的:假如一个国家正在冉冉升起,那最好尽可能久地拖延挑战与难题。在能力正日益增强的时候仓促解决问题绝对欠妥。问题拖得越久,你的日子就越好过。邓小平担任中国领导人期间非常有效地奉行了这一策略,邓小平称之为韬光养晦。

然而当我们回顾过去一两年冒出来的问题时发现,似乎总是有人蓄意导致出现不应该出现的问题:在南中国海骚扰美国舰艇,对美国对台军售做出过于敌视的反应,中国官员对东盟国家外长的讲话不友好,中国渔船干扰日本海上保安厅的船只。这其中任何一个举动原本都可以被一个占据主导地位的人物制止,但我觉得很遗憾的是,就中国而言,过去几年的情况是,一系列不起眼的言行举止累积起来让人认为,这个国家在本地区摆出咄咄逼人的姿态。

至于中国为什么抛弃了韬光养晦,人们说法不一。我认为有多种因素,比如发射井和放大效应。

我所说的发射井是指这样一个事实:中国政府比其他大型政府划分得更细,各部委各自负责相对较窄的领域,没有很多跨部门的机制进行协调。如果一个部委能获得短期内或名义上的效益而另一个部委可能要承担长远内的成本,那就更是一项挑战了。

此外还有放大效应,我的意思是,人们往往不仅仅附和既定政策,而且为了表明对既定政策的忠心而予以放大。于是,拙劣的政策会在体制中被放大而非淡化。从中国的角度看,刘晓波被授予诺贝尔和平奖这件事被视为严重侮辱是可以理解的,他们的出发点是想以其人之道还治其人之身,批评刘晓波和诺贝尔委员会。他们没有让问题渐渐消散,却出于内部团结的需要而做出回应,由于放大效应,事情越弄越糟。他们导致了一系列并不符合其自身利益的活动。

下面说说政策制约因素的最后一点——互联网在中国的出现。总体上,它是一股积极的力量,无疑提供了前所未有的讨论空间。但我们也应当注意到,从某些意义上讲,它可能也会对政策形成制约,因为在中国,上网聊天的人往往有点不均衡。在有些问题上,对政府政策的公开批评受到禁止,因此受众只听到一面之词。此外,互联网倡导的言论往往有点情绪化,或许甚至具有民族主义色彩。因此,你可以当这些言论是啦啦队式的呐喊助威。这种情绪化言论日积月累,无助于中国在外交政策方面迈向更富有成效的结果。

 

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